Okm-laadunhallintasuositus OSA-1

KirjastoWiki

Loikkaa: valikkoon, hakuun

Osan I tavoitteena on luoda yleiskatsaus yleisten kirjastojen arviointityöhön. Katsauksen aluksi esitetään arvioinnin tarpeeseen vaikuttavat kirjastopoliittiset linjaukset, kuntasektorin näkemykset, asiakasnäkökulman painottuminen sekä tuottavuuden, tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden vaatimukset. Arviointitasojen ja arviointimenetelmien esittelyn tarkoituksena on asemoida kirjastojen itsearviointi arviointikokonaisuuden osaksi. Osan lopuksi käsitellään vielä laatukriteereitä ja niille asetettavia vaatimuksia sekä laatupuheeseen liittyviä käsitteitä. Tausta-aineistoksi on liitteeseen 1 koottu myös muutamia esimerkkejä kirjastojen laatutyöstä eri Euroopan maissa.

Arvioinnin tarve

Palvelujen arviointia tarvitaan asiakaslähtöisyyteen ja tehokkuuden, tuloksellisuuden, tuottavuuden ja vaikuttavuuden osoittamiseen.

Kirjastopalvelujen laadun kehittämiseen velvoittavat hallitusohjelma, kirjastolainsäädäntö, kansalliset kulttuuri- ja kirjastopoliittiset linjaukset ja kuntien yhteisesti sopimat linjaukset.

Arvioinnin tarkoituksena on parantaa kirjasto- ja tietopalvelujen saatavuutta ja tukea niiden kehittämistä. Arvioinnilla seurataan yleisten kirjastojen kirjasto- ja tietopalvelujen toteutumista sekä palvelujen laatua ja taloudellisuutta.

Valtakunnallisesta arvioinnista sekä valtakunnallisesta osallistumisesta kansainväliseen arviointiin päättää opetus- ja kulttuuriministeriö. Arvioinnin keskeiset tulokset tulee julkistaa. Lainsäädäntö mainitsee kolme arviointitasoa:

1. kirjasto- ja tietopalvelujen järjestäjän itsearviointi,
2. valtakunnallinen arviointi ja
3. kansainvälinen arviointi.

Arvioinnissa käytettävät menettelytavat ovat opetus- ja kulttuuriministeriön ja kuntien päätettävissä. Valtakunnallinen arviointi keskittyy kirjastoverkon kattavuuden ja toimivuuden sekä kirjastopalvelujen saatavuuden, laadun, taloudellisuuden ja vaikuttavuuden yleiseen arviointiin. Kirjasto- ja kuntatasoisessa arvioinnissa korostuu käyttäjien antama palaute.

Opetus- ja kulttuuriministeriön kirjastopoliittiset linjaukset

Opetusministeriön kirjastopolitiikka 2015 -ohjelmaan on kirjattu opetusministeriön tahtotila Suomen yleisten kirjastojen toiminnan suunnasta ja päämääristä. Perusopetuksen ohella yleinen kirjasto toteuttaa ja vahvistaa Suomen perustuslaissa todettuja kansalaisen sivistyksellisiä perusoikeuksia. Julkinen valta turvaa oikeuksien toteutumisen parhaiten ylläpitämällä laadukkaita kirjasto- ja tietopalveluja. Kansainväliseen Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevaan yleissopimukseen (SopS 6/1976) sitoutuneet maat takaavat kansalaisilleen oikeuden osallistua kulttuurielämään ja tieteen kehitykseen. Valtiot ovat sitoutuneet säilyttämään, kehittämään ja levittämään tiedettä ja sivistystä.

Kirjastopalvelujen tasovaatimus kasvaa, kun kansalaisten koulutustaso nousee ja tiedon ja kulttuurin kenttä monimutkaistuu. Laadukkaat palvelut edellyttävät kirjaston henkilöstön koulutustason nostoa.

Hyvän kirjaston tunnusmerkeiksi on nostettu asiantuntijuus, erikoistuminen ja laatu. Hyvää laatua ei tuoteta ilman riittävää määrää korkeakoulutettua ammattihenkilöstöä ja ajantasaista aineistoa ja laitteistoa. Kun ihmisten ajankäytöstä kilpaillaan, on kirjaston kilvassa menestyäkseen tuotettava palveluja, joita muut eivät tuota. Kirjaston tulee osata tarjota tietoa ja kulttuuria mielenkiintoisessa muodossa. Kirjaston tulee osata myös liittoutua mahdollisten kilpailijoidensa kanssa. Se edellyttää kirjastoammattilaisilta laajaa sivistyksen ja tiedon tasoa sekä laadukkaiden sisältöjen tuntemusta. Myös uudella palvelu- ja kohtaamiskulttuurilla sekä monikäyttöisillä tiloilla on merkitystä. Laadukkaat kirjastopalvelut ovat kansalaisen toimivan tietohuollon tae.

Valtion aluehallinnon asiantuntijoiden tehtävänä on toteuttaa ministeriön kirjastopoliittisia linjauksia arvioimalla ja edistämällä kirjastopalvelujen saatavuutta ja laatua yhdessä muiden alueellisten toimijoiden kanssa.

Kuntasektorin laatu

Arvioinnin merkitys kunnissa on lisääntynyt, koska palvelujen uudet ja vaihtoehtoiset järjestämistavat tekevät arvioinnista aiempaa vaativampaa. Kunnallisella sektorilla arviointi nähdään oleellisena osana kunnan johtamisjärjestelmää ja keinona kehittää kunnan toimintaa ja palveluja. Kuntien rakennemuutoksessa palvelujen arviointi ja laadun turvaaminen on noussut erityisen tärkeäksi. Laadunvarmistuksella ja arvioinnilla edistetään ja vahvistetaan palveluiden tuottamista kuntalaisille tehokkaasti ja kuntalaislähtöisesti.

Kuntaliitto on antanut suosituksen valtuuston arvioinnista ja edellyttänyt antamillaan arviointisuosituksilla kattavaa tiedon keruuta kunnan toiminnasta. Arvioinnissa hyödynnetään tietoa muun muassa palvelujen tuottamisen tuloksista, kunnan työntekijöiden kehityskeskusteluista ja kansalaispalautteesta. Arvioinnissa painotetaan saatujen tietojen käyttöä kunnan toiminnan kehittämisessä. Kuntaliitto on korostanut erityisesti kuntien itsearviointia.

Asiakasnäkökulma

Laatuajattelu ja laatujohtaminen syntyivät teollisuuden tarpeisiin. Kun niitä alettiin soveltaa palvelutuotantoon, tarvittiin tuotantokeskeisen laadunmäärittelyn rinnalle asiakaskeskeistä lähestymistapaa. Laatu alettiin mieltää myös asiakkaan subjektiivisena kokemuksena.

Asiakkaiden kokemukset ja tarpeet ovat nykyisin keskeisiä julkisten palvelujen kehittämisessä. Vuodelta 1998 oleva valtioneuvoston periaatepäätös Laadukkaat palvelut, hyvä hallinto ja vastuullinen kansalaisyhteiskunta loi pohjaa julkishallinnon laadun kehittämiseen. Valtion ja kuntien yhteisesti hyväksymä Julkisten palvelujen laatustrategia korosti asiakaslähtöisyyttä laatutyön perustana. Se sisältää suosituksia ja periaatelinjauksia, joiden avulla palvelujen asiakaskeskeisyys ja tehokkuus voidaan turvata. Asiakasnäkökulman kehittäminen on nyt ajankohtaista myös peruspalvelujen arvioinnissa (Peruspalveluohjelma 2010–2013).

Asiakkaat arvioivat palvelujen laatua eri kriteereillä kuin palvelujen tuottajat. Asiakkaiden käyttämät kriteerit ovat palvelualasta riippumatta suunnilleen samankaltaisia. Asiakkaalle tärkeitä ovat mm. luotettavuus, palvelun oikea-aikaisuus ja täsmällisyys, palveluammattilaisten ammattitaito, palvelun helppo saavutettavuus ja aukioloajat, kohteliaisuus, ystävällisyys, kielen ymmärrettävyys, pyrkimys asiakkaan tarpeiden tunnistamiseen ja palveluympäristö. Näitä kriteereitä Parasuraman ym. (1988) tiivistivät edelleen viideksi kriteeriksi:

  • fyysinen ympäristö,
  • luotettavuus,
  • reagointialttius,
  • varmuus ja
  • empatia.

Nämä kriteerit ovat pohjana SERVQUAL-tekniikasta kirjastoille tehdyssä kirjastojen asiakaspalvelun laadun LibQual-arviointimallissa.

Asiakaslähtöisyydessä on Storbackan (1999) mukaan tärkeää asiakkaan kuuntelemisen ohella ymmärtää aidosti mitä asioita asiakas arvostaa (asiakkaan arvontuotanto). Millaisia tavoitteita hänellä on? Miten voimme auttaa häntä pääsemään tavoitteisiinsa? Mikä on meidän roolimme asiakkaan elämässä? Tuotteiden arvo asiakkaille muodostuu vasta käytössä, ei ostohetkellä. Kirjasto instituutiona ei sinänsä ole arvokas asiakkaalle, vaan sen tarjoamat aineistot ja palvelut. Kirjastolla tulisi kilpailutilanteessa olla jotain ainutlaatuista tarjottavaa.

Asiakaslähtöisesti toimivassa kirjastossa asiakas on myös toimija, ei pelkästään toiminnan objekti. Asiakkuuslähtöisyyden avaintekijöitä ovat saavutettavuus ja vuorovaikutteisuus. Saavutettavuus sisältää sopivien aukioloaikojen lisäksi sen, että kirjasto ja sen henkilöstö on hyvin tavoitettavissa, yhteistyö kirjaston kanssa koetaan helpoksi ja kirjasto on valmis ottamaan vastaan virikkeitä asiakkailta ja ulkomaailmasta. Vuorovaikutteisuuteen pyrkivä kirjasto on asiakkaisiin yhteydessä, sekä nykyisiin että potentiaalisiin.

Asiakaslähtöiseen toimintaan kuuluu myös se, että osataan kerätä oikeita tietoja, jotka voidaan muuntaa käyttökelpoiseksi asiakkuutta ohjaavaksi tiedoksi. Asiakkaan asenteiden ja kokemusten mittaamisen lisäksi tarvittaisiin tietoa asiakkaiden käyttäytymisestä.

Kirjastot etsivät tietoisesti uutta palvelukulttuuria, jossa palveluja kehitetään aidon asiakaslähtöisesti. Asiakkaat ovat yhä koulutetumpia. Pystyäkseen vastaamaan heidän tarpeisiinsa kirjastojen on koulittava palveluistaan ja toiminnoistaan yhä laadukkaampia. Tämä edellyttää riittävän määrän korkeakoulutettua kirjastohenkilöstöä. Koulutustason on oltava vähintäänkin sama kuin asiakaskunnalla. Uuden asiakas- ja palvelukulttuurin omaksuminen edellyttää perinteisten mallien ja konseptien uudelleen arviointia. Lapset ja nuoret ratkaisevat muista palveluista saamiensa kokemusten perusteella, kannattaako kirjastoa käyttää. Kirjaston on tulevaisuudessa ansaittava uudet asiakkaansa. Laadukkaat palvelut löytävät käyttäjänsä.

Ensimmäiset yhteiset kokeiluluonteiset kirjastojen asiakaskyselyt toteutettiin keväällä 2008. Kansalliskirjasto kehitti kyselymallin ja kunnille tarjottiin mahdollisuus osallistua. Etuna yhteisellä asiakaskyselyllä on kerätyn tiedon vertailtavuus.

Toinen kansallinen asiakaskysely järjestettiin keväällä 2010. Sen avulla pyrittiin saamaan selville kirjastonkäytön syitä, palveluissa onnistumista sekä kirjastopalvelujen vaikutuksia. Vastaajia oli yli 13 000 ja heistä yli 90 % asioi kirjastossa vähintään kerran kuukaudessa.

Kyselyn vastaajista 28 % lainasi aineistoja, 14 % luki lehtiä, 13 % tutustui aineistoihin ja 10 % haki tietoa tietystä aiheesta. Asiakkaille tärkeiden sopivien aukioloaikojen suhteen kirjastoilla on vielä parantamista. Yli 40 % asiakkaista kokee kirjaston auttaneen huomattavasti työhön tai opiskeluun liittyvän aineiston löytämisessä. Kulttuuriharrastusten tukemisessa kirjastojen merkitys on ollut huomattava 60 % mielestä. Vastaajista 40 % oli sitä mieltä, että kirjastot olivat lisänneet jonkin verran tai huomattavasti heidän sosiaalisia kontaktejaan. Yli 70 % vastaajista oli sitä mieltä, että kirjastot olivat parantaneet heidän elämänlaatuaan jonkin verran tai huomattavasti.

Tuottavuus ja tuloksellisuus

Julkishallinnolta on vaadittu tuloksellisuutta 1980-luvun loppupuolelta alkaen. Vuonna 1989 kuntasektorille annettiin suositus tuloksellisuuden arvioinnista. Kuntien suosituksessa tuloksellisuuteen sisältyivät:

1. tuottavuus ja/tai taloudellisuus,
2. vaikuttavuus,
3. kustannusvaikuttavuus ja
4. palvelukyky.

Julkiset palvelut on suositusten mukaan tuotettava tehokkaasti ja taloudellisesti. Julkisten palvelujen ohjauksessa kiinnitetään huomio siihen, mitä verovaroilla saadaan aikaan ja rahoitus halutaan sitoa aikaansaannoksiin. Tavoitteena on saada verovaroille mahdollisimman hyvä vastike.

Laatu unohtui usein tuottavuudesta ja tuloksellisuudesta, koska sitä ei ymmärretty tuloksellisuuden osatekijäksi. 2000-luvulla valtiovarainministeriön työryhmä määritteli tuloksellisuudelle uudet kriteerit: 1. yhteiskunnallinen vaikuttavuus, 2. toiminnallinen tuloksellisuus sekä 3. henkisten voimavarojen hallinta ja kehittäminen. Toiminnallisen tuloksellisuuden osana ovat toiminnallinen tehokkuus ja laadunhallinta. Toiminnalliseen tehokkuuteen taas kuuluvat taloudellisuus, tuottavuus, kannattavuus. Tuloksellisuudet kriteerit esitetään kuvassa 1.

Okm-laadunhallintasuositus Kuvio-1.png

Kuva 1: Tuloksellisuuden kriteerit


Palvelujen laatu on muistettava myös kirjastojen palveluverkkoselvityksissä tärkeänä osana tuloksellisuutta.

Vaikuttavuus ja sen arviointi

Yhteiskunnallinen vaikuttavuus on siis yksi tuloksellisuuden kriteereistä. Vaikuttavuuden arvioinniksi Rajamäki (2006) kuvaa toimintaa, jossa määritellään esimerkiksi jonkin instituution, yhteiskunnallisen ohjelman, hankkeen tai palvelun arvo soveltuvin ja erikseen sovittavin vaikuttavuuskriteerein mahdollisimman luotettavilla ja systemaattisilla menettelyillä.

Vaikuttavuudesta halutaan tietoa, jota voitaisiin käyttää toiminnan ohjauksessa, kehittämisessä ja poliittis-hallinnollisessa päätöksenteossa.

Koska vaikuttavuutta on vaikeampi arvioida kuin esimerkiksi lainmukaisuutta tai taloudellisuutta, se on usein jäänyt vähemmälle huomiolle. Vaikuttavuuden arvioinnin tekee haasteelliseksi mm. syy-seuraussuhteiden monimutkaisuus, tuotosten tai suoritteiden (outputs) sekä toiminnan vaikutusten tai lopputulosten (outcomes) toisistaan erottamisen vaikeus sekä se, että vaikutukset näkyvät usein vasta vuosien kuluessa.

Eri aloilla vaikuttavuutta on tarkasteltu eri tavoin ja vaikuttavuuden ja vaikutusten välillä ei aina ole selkeää käsitteellistä eroa. Vaikuttavuus-tarkasteluissa voidaan Rajamäen mukaan käyttää seuraavia näkökulmia:

  • vaikuttavuus tavoitteiden saavuttamisena
  • vaikuttavuus toimenpiteen seurauksena
  • vaikuttavuus palvelujärjestelmän kykynä saada aikaan vaikutuksia
  • vaikuttavuus suhteessa tarpeisiin
  • vaikuttavuus mekanismien tarkastelemisena
  • vaikuttavuuden mekanismit
  • vaikutusten ala eli yhteiskunnallinen vaikuttavuus

Kuntasektorin vuoden 1989 suosituksessa vaikuttavuudella ymmärrettiin sitä, miten hyvin suoritteilla on onnistuttu saamaan aikaan tavoitteita vastaavia vaikutuksia. Vaikuttavuus tarkoitti myös sitä, miten hyvin kunnassa asuvien palvelutarpeet tulevat tyydytetyiksi.

Esimerkiksi kirjastopalvelujen vaikuttavuudesta ei maassamme ole tehty arviointia. Tekeillä on Tampereen yliopistossa opetus- ja kulttuuriministeriön rahoittama vaikuttavuuteen liittyvä hanke KIRJO. Kansainvälisestikin kirjastojen vaikuttavuuden arviointitutkimuksia on tehty vähän. Korkeakoulusektorilla on selvitetty kirjastojen vaikuttavuutta oppimiseen.

Vaikuttavuudesta on kuitenkin tullut tärkeä näkökulma yhteiskuntapolitiikan ja julkisen palvelutoiminnan kehittämisessä. Opetusministeriön Kulttuuripolitiikan strategia 2020 linjaa kulttuuripolitiikan kehittämisen tavoitetilan määrittelemällä kulttuuripolitiikan vaikuttavuustavoitteet, jotka on otettu huomioon myös opetusministeriön Kirjastopolitiikka 2015-ohjelman tavoitteissa. Kulttuuripolitiikan vaikuttavuustavoitteet ovat:

  • yhteiskunnan kulttuurisen perustan vahvistaminen
  • luovan työn tekijöiden ja kulttuuripalvelujen tuottajien toimintaedellytysten parantaminen
  • kansalaisten kulttuuriin osallistumisen ja hyvinvoinnin edistäminen ja
  • kulttuurin taloudellisten vaikutusten vahvistaminen

Kirjastopalveluilla on vaikuttavuutta kansalaisten sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen ja tiedolliseen tasa-arvoisuuteen. Kuntatasolla niillä on vaikutuksia yhteisön ja yksilön hyvinvointiin. Kirjastot ovat tärkeitä kansalaisten tiedon ja kulttuurin saatavuuden kannalta. Ne ovat keskeisiä toimijoita yksittäisen kansalaisen tietohuollon turvaajana. Ne voivat ehkäistä tiedollista syrjäytymistä ja ne vaikuttavat myös digitaalista informaatiokuilua vähentävästi. Kirjastotoimintaan tehtyjen panostusten, laadun ja vaikuttavuuden mekanismeja kuvataan kuvissa 2. ja 3.

Okm-laadunhallintasuositus Kuvio-2.png

Kuva 2: Panostusten, laadun ja vaikuttavuuden yhteys



Okm-laadunhallintasuositus Kuvio-3.png

Kuva 3 Kirjaston kuntatason ja kansallisen tason vaikuttavuus



Kulttuuripolitiikan strategia 2020 korostaa vaikuttavuutta kuvaavien tunnuslukujen ja arvioiden kehittämistä. Yksi toimenpiteistä on eri hallinnonaloille ulottuvan kulttuurin terveys- ja hyvinvointivaikutuksen edistämistä koskevan toimintaohjelman teko ja kulttuurin hyvinvointivaikutusten nosto yhdeksi kehittämisen painopistealueeksi. Vaikutuksia ja vaikuttavuutta halutaan arvioida.

Vuoden 2008 kansallisessa kirjastojen asiakaskyselyssä pyrittiin nostamaan esiin kirjastotoiminnan vaikuttavuutta. Kansalliskirjasto kehitti vaikuttavuuden arviointiin oman mallinsa. Kyselyn avulla pyrittiin saamaan selville oliko kirjastolla ollut vaikutusta tiedonhakutaitojen kehittymiseen, tietoteknisten taitojen kehittymiseen, lukemis- ja kulttuuriharrastuksiin, elämänlaatuun ja sosiaalisiin kontakteihin. Samaa sabluunaa käytettiin vuoden 2010 asiakaskyselyssä.

Kevään 2010 vastaajista yli 70 % oli sitä mieltä, että kirjastot olivat parantaneet heidän elämänlaatuaan jonkin verran tai huomattavasti. Kulttuuriharrastusten tukemisessa kirjastojen merkitys on ollut huomattava 60 % mielestä. Yli 40 % asiakkaista kokee kirjaston auttaneen huomattavasti työhön tai opiskeluun liittyvän aineiston löytämisessä. Vastaajista 40 % oli sitä mieltä, että kirjastot olivat lisänneet jonkin verran tai huomattavasti heidän sosiaalisia kontaktejaan. Kirjastoilla on merkittävä vaikutus moniin elämän osa-alueisiin.

Arvioinnin tarve koontina:

  • Arvioinnista saatua tietoa käytetään kirjasto- ja tietopalveluja koskevien valtakunnallisten linjausten ja kunnallisen päätöksenteon pohjaksi.
  • Arviointitietoa käytetään kehittämistyössä. Arviointi on ensimmäinen vaihe jatkuvassa kehittämisprosessissa, jossa säännöllisesti tarkistetaan kehittymissuunta ja tavoitteet sekä korjataan, vahvistetaan ja muutetaan toimintaa.
  • Arvioinnilla saatava tieto kehityksen suunnasta on tärkeä kansalaisten perusoikeuksien toteutumisen kannalta. Kansalaisten on saatava tietää, miten ja mihin oman kunnan kirjastopalveluja kehitetään.
  • Arviointi on osa oman toiminnan ja tuloksellisuuden tarkastelua.
  • Arviointi suuntautuu tulevaisuuteen.

Arviointitasot

Kirjastopalveluja arvioidaan ja niitä on syytäkin arvioida usealla eri tasolla. Arviointi voi olla kansainvälinen, kansallinen, alueellinen, seudullinen tai paikallinen. Se voi koskea yhtä tai useampaa kuntaa ja arvioijina voivat olla kunnan ja kirjaston lisäksi asiakkaat ja ei-asiakkaat.

Kansainvälisten arviointien tehtävänä on antaa tietoa maamme kirjastopalvelujen tilasta verrattuna muihin maihin. Kansainvälisiä arviointeja kirjastotoimessa on tehty lähinnä korkeakoulusektorilla. Tietoa voidaan saada myös osallistumalla kansainvälisiin tutkimushankkeisiin. Opetusministeriö päättää kansainvälisiin arviointeihin osallistumisesta.

Kansallinen (valtakunnallinen) arviointi antaa kuvan palvelujen tilasta koko maassa ja tarjoaa tietoja kuntien välistä vertailua varten. Valtakunnallinen peruspalvelujen arviointi toteutetaan sektoreittain. Ministeriöt sopivat alaistensa virastojen kanssa arvioinnin kohteet, metodit, aikataulut, tulosten käytön ja julkistamisen sekä tuloksista tiedottamisen. Lääninhallitukset ovat arvioineet kirjastoja peruspalveluina vuodesta 1999. Alueellisista raporteista on koottu valtakunnallinen raportti. Arviointia varten sovitaan kullekin arviointikohteelle sopivat laatutavoitteet. Vuoden 2010 alusta peruspalveluarvioinnin kokonaisvastuu siirtyi aluehallintovirastoihin. Kirjastotoimen osalta arviointitehtävä siirtyi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin, joihin kirjastotoimen aluehallinto siirtyi. Kirjastotoimen peruspalveluarviointia tehdään yhteistyössä aluehallintovirastojen kanssa. Peruspalvelujen vaikuttavuutta ja tuloksellisuutta arvioidaan myös hallituksen kertomusmenettelyssä.

Aluetason arvioinnit tukevat valtakunnallista kehittämistä, täydentävät kuntien arviointia ja palvelevat kuntia peruspalvelujen kehittämisessä. Arvioinnista saadaan alueellista tietoa säädösvalmistelua ja valtakunnallista suunnittelua varten. Aluetasolla on arvioitu mm. kirjastopalvelujen saatavuutta, elektronisten aineistojen kokoelmia, kirjastojen henkilöstötilannetta ja kirjastotiloja. Arvioinnissa käytettävät palvelu/laatutavoitteet on sovittu yhteisesti opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa.

Seudullinen arviointiyhteistyö on vasta alkamassa. Pohjois-Pohjanmaalla on tehty Parkki-projektissa kirjastojen arviointiyhteistyötä. Yhteistyössä arvioitiin mm. seutuyhteistyötä, tietopalvelutaitoja, oheistoimintoja, kokoelmia ja asiakaspalvelua. Yhtenä arviointikohteena olivat myös käytössä olevat yleisten kirjastojen laatusuositukset. Arviointiyhteistyön etuna on projektin kokemusten mukaan se, että näin pienetkin kirjastot voivat tehdä lakisäätiestä arviointia ja yhdessä on kehitetty hyviä työkaluja. Kokoelmien arviointi on käynnistynyt Itä-Suomessa Joensuun seutukirjaston ja Mikkelin seutukirjaston yhteistyönä.

Paikallistasolla kirjastotoimen arviointivastuu on kunnalla ja sen kirjastotoimella. Kirjastolle itsearviointi on lakisääteinen velvollisuus. Kunnan omassa yleisarvioinnissa lähtökohtana ovat valtuuston visio, tavoitteet sekä toimintastrategia. Kuntalaki velvoittaa kunnan valtuuston vastaamaan kunnan toiminnasta ja taloudesta sekä päättämään toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista (Kuntalaki 13 §). Valtuusto hyväksyy toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet vuosittain talousarviossa ja -suunnitelmassa (Kuntalaki 13 §). Vuotuinen talousarvio kuvaa, millaiset taloudelliset edellytykset kunnan eri toiminnoilla on käytettävissään. Näissä rajoissa valtuuston alaiset toimielimet määrittelevät edelleen keinot tavoitteiden saavuttamiseksi. Arviointi tuottaa valtuustolle tietoa siitä, miten sen asettamien tavoitteiden toteuttamisessa on onnistuttu. Kuntatasolla tärkeä arviointitoimija on tarkastuslautakunta. Tarkastuslautakunnan arvioinnin tulos esitetään vuosittain laadittavassa arviointikertomuksessa, joka käsitellään valtuustossa samanaikaisesti tilinpäätöksen ja tilintarkastuskertomuksen kanssa.

Paikallistason arviointi on kuulunut myös kirjastotoimen aluehallinnon tehtäviin. Kirjastotoimen paikallistason ulkoiset arvioinnit ovat muuttuneet toiminnan kehittämistä koskevaksi vuoropuheluksi kunnan kanssa. Toiminnan arviointia koskevia keskusteluja opetus- ja kulttuuriministeriö ja aluehallinto ovat käyneet myös maakuntakirjastojen kanssa.

Yksilötasollakin kirjastot asettavat tavoitteita ja niiden toteutumista arvioidaan mm. henkilökohtaisissa kehityskeskusteluissa. Kirjastotoimen arviointitasot on koottu taulukkoon 1.

Taulukko 1: Kirjastojen arviointitasot

Arviointitaso Arvioija Käytetty kriteeristö
- yksilötaso - asiakas, kirjaston työntekijä - subjektiivinen
- kuntataso - kirjasto, kunta
- elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (pyydettäessä)
- käytössä olleet kansalliset suositukset
- kunnan asettamat kriteerit
- aluetaso - elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
- kirjastot alueellisessa yhteistyössä
- peruspalveluarviointia varten sovitut laatutavoitteet,
- Kirjastopoliittisen ohjelmat laatusuositukset,
- kansalliset uudet suositukset,
- kirjastojen yhdessä sopimat
- valtakunnallinen - elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus,
- aluehallintovirasto,
- Opetus- ja kulttuuriministeriö
- peruspalveluarviointia varten sovitut laatutavoitteet,
- käytössä olleet kansalliset laatusuositukset,

- kirjastojen yhdessä sopimat

- kansainvälinen - Opetus- ja kulttuuriministeriö,
- muu sovittu taho
- yhdessä sovitut


Arvioinnin menetelmistä

Arviointityössä voidaan käyttää itsearviointiin laadittuja valmiita toiminnan arviointimenetelmiä (esim. tasapainotettu tuloskortti eli Balanced scorecard, CAF, EFQM yms.). Asiakasnäkökulmaa voidaan kartoittaa esim. kuntalais- ja asiakaskyselyjen, haastattelujen ja paneelien avulla. Henkilöstön näkemyksiä voidaan luodata kyselyjen ja työtyytyväisyysmittausten kautta. Arviointityötä kirjastot voivat tehdä seudullisena yhteistyönä (Pohjois-Pohjanmaan malli).

Kirjaston toimintaa voidaan mitata määrällisesti ja arvioida laadullisesti. Määrällinen mittaaminen tuottaa tietoa kirjasto-organisaatioista, laadullinen arviointi taas tuo esiin asiakkaan näkemysten ja kokemusten merkitystä palvelujen käyttäjänä.

Laadullisen arvioinnin menetelmien kehitys alkoi, kun huomattiin määrällisten mittareiden rajoitteet palvelujen koetun laadun kuvaamisessa. Määrällisen arvioinnin keinoin saadaan kyllä tietoa esim. hankitun aineiston määrästä ja lainasuoritteista, mutta ei siitä mitkä ovat erilaisten asiakkaiden kokemukset aukioloajoista ja kokoelmista.

Laadullisella arvioinnilla ei voida korvata tilastollisia menetelmiä. Kirjastopalvelujen kehittämisessä ja arvioinnissa on hyvä käyttää hyödyksi sekä tilastoista saatua määrällistä vertailutietoa että asiakkaiden kokemuksista ja näkemyksistä kertovaa laadullista informaatiota.

Arviointikohteet on valittava huolella. Kaikkia asioita ei kannata arvioida, vaan valita arviointikohteiksi toiminnan kannalta olennaisia asioita. Mittareiden pitää olla selkeitä ja tietyn asian kohdalle valitun mittarin pitää antaa tietoa juuri siitä asiasta luotettavasti eikä sattumanvaraisesti. Mittaamisen ja arvioinnin pitäisi myös olla sillä tavoin pysyvää, että eri vuosien mittaustuloksista saadaan aikasarjoja ja trendejä. Mittaria valittaessa on myös pohdittava sitä, kuinka helposti tarvittavat tiedot ovat saatavilla.

Laatukriteereitä tulee laatia sekä määrällisesti että laadullisesti mitattaville kirjastotoiminnan osa-alueille.

Laatukriteereistä

Tässä luvussa pohditaan ensin laatukriteeri-termin käyttöä. Laatuun liittyviä termejä käytetään usein epäjohdonmukaisesti. Samaa asiaa kuvaamaan on käytetty termejä laatukriteeri, laatusuositus, laatuindikaattori, laatutavoite ja laatuvaatimus. Tähän yhteyteen on koottu keskeisiä laatupuheen termejä. Sen jälkeen kuvataan millaisia vaatimuksia ja millaisia käyttötarkoituksia laatukriteereillä on. Luvun loppuun on koottu tiedot nykyisin käytössä olevista kirjastotoimen laatusuosituksista ja niiden arvioidusta käyttökelpoisuudesta.

Laatupuheeseen liittyviä käsitteitä

Laadun arviointi on toimintaa, jossa tehdään tulkinnallista analyysiä, siiten miten arviointikohde vastaa asetettuja laatuvaatimuksia. Kirjastojen osalta voidaan arvioida esimerkiksi palvelujen laatua, kokoelmien laatua, palvelujen kysynnän ja tarjonnan vastaavuutta tai koko kirjaston toimintaa organisaationa.

Laadunhallinta tarkoittaa koordinoituja toimenpiteitä kirjasto-organisaation suuntaamiseksi laatuun liittyvissä kysymyksissä.

Laadun kehittäminen on toimintaa, jonka tarkoituksena on kirjaston toimintojen ja prosessien tehostaminen, jotta asiakkaiden ja itse organisaation saama hyöty lisääntyisivät.

Laadunohjaus on se osa laadunhallintaa, joka keskittyy laatuvaatimusten täyttämiseen.

Laadunvarmistus on se osa laadunhallintaa, joka keskittyy tuottamaan luottamuksen siihen, että laatuvaatimukset tullaan täyttämään.

Laadun parantaminen on se osa laadunhallintaa, joka keskittyy parantamaan kykyä täyttää laatuvaatimukset.

Laatujärjestelmä on rakenne, jona avulla johdon määrittelemä ja hyväksytty laatupolitiikka ja – tavoitteet viedään järjestelmällisesti koko organisaation läpi. Järjestelmä koostuu mm. pelisäännöistä ja toimintatavoista, joita halutaan systemaattisesti noudattaa. Samasta asiasta käytetään myös nimitystä toimintajärjestelmä, jos halutaan korostaa, että laadunhallinta on kiinteä osa toimintaa.

Laatuterminologiassa (SFS-EN ISO 8402) laatukriteerillä tarkoitetaan laadun määrittämisen perusteeksi valittua ominaisuutta. Laatukriteerien tulee olla mitattavissa olevia ominaisuuksia. Laatukriteeri pyritään täsmentämään sellaiseen muotoon, että sitä voi mitata. Laatukriteeri on peruste, jonka avulla tehdään arvioiva johtopäätös laadusta. Vertaamalla mittaustuloksia ennalta asetettuihin tavoitteisiin nähdään, onko tavoitteet saavutettu. Laatukriteeriä, jonka arvon muuttumista tai kehittymistä seurataan ja joka toimii viitteenä palvelun laadusta, voidaan nimittää laatuindikaattoriksi.

Laatutavoite tarkoittaa jotakin laatuun liittyvää pyrkimystä. Laatutavoitteet määritellään yleensä toiminnoilla ja organisaation eri tasoille.

Laatuvaatimuksella tarkoitetaan laatukriteerille asetettua ehto, tavoitetasoa. Laatuvaatimus voi olla pienin tai suurin sallittu arvo tai vaihteluväli. Laatuvaatimus voi olla yhteiseen sopimukseen perustuva tai organisaation sisäiseksi tavoitteeksi asetettu. Sanalla standardi tarkoitetaan usein juuri tavoitetasoa tai yhteisesti sovittua tasoa. Laatupuheessa standardilla tarkoitetaan yleensä laatuvaatimusta.

Mittari on seurantatapa, menetelmä tai väline, jonka avulla laatukriteeriksi valittua ominaisuutta mitataan.

Laatukriteereiden käyttötarkoitukset ja niille asetettavat vaatimukset

Idänpää-Heikkilä et al. (2000) on määritellyt laatukriteereille asetettavia vaatimuksia. Käyttötarkoitukset ja vaatimukset ovat erilaiset riippuen siitä käyttääkö kriteeriä valtakunnallinen arviointitaso vai esimerkiksi asiakas. Yleisvaatimuksia ovat:

  • Kriteerin pitää ensiksikin kuvata sitä, mitä sen on tarkoitettu kuvaavan.
  • Sen on oltava validi.
  • Sen tulisi myös kuvata tavoitetta, johon voidaan vaikuttaa arvioitavan toiminnan keinoin.
  • Sen pitäisi pystyä erottamaan hyvä laatu huonosta luotettavasti ja mittaustulosten tulee samoin olla luotettavia.
  • Mittaustulos ei saa olla helposti manipuloitavissa.
  • Kriteerien tulee olla niitä soveltavien ja käyttäjien hyväksymiä. Mieluiten ne tulisi kehittääkin yhdessä erilaisia näkökantoja edustavien kesken ja yhdessä käyttäjien kanssa.

Jos laatukriteeristön halutaan kuvaavan organisaation koko toimintaa tai palveluja, kriteeristön on kuvattava toiminnan laatua eri näkökulmista ja ulottuvuuksista tasapainoisesti. Kriteeristön tulee:

  • kattaa olennaisten palvelujen toteutuminen, saavutettavuus, vaikuttavuus, kustannustehokkuus ja toteutumisen tasa-arvo
  • huomioida organisaation, asiantuntijan ja asiakkaan näkökulma
  • huomioida rakenteen, prosessin ja tuloksen laatu

Kirjastotoimen ”laatukriteereiden” käyttötarkoitukset eri tasoilla on koottu taulukkoon 2.

Taulukko 2: Laatukriteereiden käyttötarkoitukset eri tasoilla

valtakunnallisella tasolla kuntatasolla organisaation tasolla työntekijän tasolla asiakastasolla
kirjastopoliittisten linjausten toteutumisen seurantaan sivistyspoliittisten linjausten toteutumisen seurantaan tavoitteiden toteutumisen seuranta oman työn tulosten tai tavoitteiden toteutumisen seuranta palvelujen saatavuuden arviointi
peruspalveluiden saannin ja tasa-arvon toteutumisen seurantaan tuotettujen palvelujen laadun seurantaan toiminnan kehittäminen ja ohjaus toiminnan kehittäminen palvelukyvyn arviointi
suositusten toteuttamisen seurantaan voimavarojen jakaantumisen seurantaan ongelmakohtien paikannus benchmarking, oppiminen ammatillisen laadun arviointi
informaatio-ohjaukseen tasa-arvon, väestön palvelutarpeen ja asiakaslähtöisyyden täyttymisen seurantaan tiedottaminen ja markkinointi
palvelurakenteen seurantaan benchmarking, oppiminen


Mukaillen (Idänpää-Heikkilä et al. 2000)

Laatukriteereistä laatukuvauksiin

Kirjastotoimessa on laatusuosituksina sekä kuntatason että valtakunnan tason arvioinneissa käytetty Kirjastopoliittisen ohjelman 2001–2004 yhteydessä laadittuja suosituksia. Kirjastopoliittisen ohjelman suositukset on esitetty taulukossa 3.

Taulukko 3: Kirjastopoliittisen ohjelman laatusuositukset

Palvelujen saavutettavuuden laatusuositukset
* Kirjaston palvelupaikka niin että 80 %:lla väestöstä matkaa enintään 2 km. Suositus koskee taajama-alueita. Erityispiirteet ja autopalvelut huomioidaan. Myös matka-aikaa voidaan käyttää kriteerinä (enint. 30 min ). Lähes 40 % kannatti ajantasaistamista.
  • Kirjastostandardin mukainen kirjastojärjestelmä
  • Internet-yhteyksiä 1 kone /1 000 asukasta. Suositus suhteutetaan kunnan kokoon ja rakenteeseen.
  • Ainakin suuremmissa kaupungeissa yksi kirjasto avoinna 10–20 ja lauantaisin. Alueiden tarpeiden mukaan määritellään vaihtoehtoisia palvelutasoja.
Tiedon saatavuuden ja palvelujen laatusuositukset
* Uutuushankinta vähintään 400 kirjaa / 1 000 asukasta
  • Muun aineiston hankinta vähintään 100 / 1 000 asukasta eli 1/5 hankinnoista. Yli 40 % kannatti ajantasaistamista.
  • Sanoma- ja aikakauslehtiä vähintään 15 vsk / 1 000 asukasta. Yhteensä vähintään 45 vuosikertaa.
  • Toimintaan soveltuvaa tilaa vähintään 100 m2 / 1 000 asukasta
  • Henkilöstöä vähintään 1 htv / 1 000 asukasta. Otetaan huomioon alueelliset tehtävät.
  • Ammattihenkilöstöllä kilpailukykyinen palkkaus
  • Täydennyskoulutusta väh. 6 pv /htv. Lähes 40 % kannatti ajantasaistamista.
Palvelujen käyttöä koskevat tavoitteet
* Fyysisiä käyntejä vähintään 10 /asukas / v, etäkäyttäjät voidaan laskea erikseen. 35 % kannatti ajantasaistamista.
  • Lainauksia 18 / asukas. 35 % kannatti ajantasaistamista.
  • Lainaajien osuus vähintään 45 % asukkaista. 35 % kannatti ajantasaistamista.
  • Verkkokäynnit. Luotettava tilastointi ja seuranta, nouseva trendi.


Lääninhallitusten vuoden 2007 peruspalveluarvioinnin yhteydessä kirjastoja pyydettiin arvioimaan kuinka käyttökelpoisia tai ajantasaistamista vaativia nämä suositukset ovat. Käyttökelpoisimpana vastaajat pitivät kirjastojärjestelmän ajanmukaisuutta, aukioloaikojen riittävyyttä ja oikeaa sijoittelua. Vähiten käyttökelpoisena pidettiin kirjasto- ja tietopalvelujen sijaintia koskevaa suositusta. Syynä voi olla se, että mittaamiseen tarvittava väline ei ole kirjastojen saatavilla ja mittaamistapa on työläs.

Samojen kriteerien käyttökelpoisuutta arvioitiin myös Pohjois-Pohjanmaan Parkki-projektissa. Projektiin osallistuneet kirjastot pitivät laatusuositusten käyttöä tarkoituksenmukaisena, mutta niiden todettiin myös sopivan parhaiten keskisuurille tai pienehköille kirjastoille. Huonoja tuloksia saatiin sekä isoissa kaupungeissa että aivan pienissä kunnissa. Näissä saadut huonot tulokset eivät välttämättä kertoneetkaan palvelun huonosta laadusta vaan mittarin sopimattomuudesta. Yksi suositus ei välttämättä ole hyvä erikokoisille kirjastoille.

LAATUKRITEEREISTÄ LAATUKUVAUKSIIN

Laatukriteerityöryhmä on työnsä kuluessa käsittänyt laatukriteerillä kuvausta kirjastotoimen, -palvelujen tai toiminnon olennaisista ominaisuuksista.

Työryhmä päätyi lopulta esityksessään käyttämään laatukriteerin sijaan termiä laatukuvaus.

Kuvattaviksi asioiksi (”laatukriteereiksi”) työryhmä pyrki valitsemaan tärkeitä palvelun laatua kuvaavia tekijöitä. Ne ovat rakenteeseen tai toimintaan tai lopputulokseen liittyviä tekijöitä, jotka vaikuttavat oleellisesti toiminnan tuloksen saavuttamiseen.

Laatukuvauksilla kerrotaan millaiset piirteet kunkin toiminnon osalta kertovat hyvästä laadusta.
Laadukkaan kirjastotoiminnan laatukuvaukset esitetään osassa II.


Arvioinnin kuntatason viitekehys ja arviointisykli koontina

Arviointi palvelee kirjaston ja kunnan kokonaisvaltaista kehittämistä. Arviointisykli etenee arvioinnista toteutukseen, joka taas alistetaan arvioitavaksi. Tiettyjä asioita valitaan arvioitaviksi ja niiden arviointiin valitaan sopivat kriteerit.

Arvioinnissa näkökulma voi olla palvelun käyttäjien tai palveluja tuottavien (kirjaston henkilökunnan) tai palveluja ylläpitävän. Arviointinäkökulma vaikuttaa siihen, kuinka suoraan ja nopeasti arvioinnin tulos voi vaikuttaa palvelun kehittämiseen. Asiakkaiden arvioinnin tuloksia käsitellään yleensä henkilöstön kanssa. Niistä tunnistetaan kehittämistarpeet ja tehdään tarvittavat ehdotukset, jotka esitetään päättäjille. Päätösten jälkeen henkilöstön tehtävänä on toteuttaa ne.

Toteen pannuilla muutoksilla voi olla vaikutuksia käyttäjiin. Muuttunutta toimintatapaa tai palvelua on taas syytä arvioida ja sykli alkaa alusta. Arvioinnin viitekehys ja sykli on kuvattu kuvassa 4.

Okm-laadunhallintasuositus Kuvio-4.png

Kuva 4: Kuntatason arvioinnin viitekehys ja sykli (mukaillen Nicholson)